Tiré à part des Actes et documents de la Neuvième session (1960), t. II, Légalisation
Auteur: Y. Loussouarn
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Texte du Rapport:
Rapport explicatif
Convention de La Haye supprimant l'exigence de la légalisation des actes publics étrangers
Introduction
La Convention du 5 octobre 1961 supprimant l'exigence de la légalisation des actes publics étrangers apporte une simplification essentielle à une série de formalités compliquant la production des actes publics en dehors du pays dont ils émanent.
L'ancienne règle acta probant sese ipsa ne semble pas valoir sur le plan international; bien qu'elle apparaît comme facile à accepter à l'intérieur d'un pays, où les institutions, sources des actes publics sont censées être connues, et se servent toutes de la, ou des langues officielles de l'Etat - avec le résultat qu'un acte solennel est considéré comme authentique jusqu'à la preuve du contraire, preuve qui pour certaines catégories d'actes est encore entourée de garanties - l'adage cité ne peut pas être appliqué sur le plan international: la cour, ou la partie, à qui un document étranger est présenté serait soumis à une charge trop lourde si on leur imposait la tâche d'apprécier à première vue l'authenticité d'un document étranger.
D'où la chaîne bien connue des vérifications constituant dans son ensemble la légalisation du document; procédure lente et coûteuse.
La Convention réduit toute formalité de légalisation à la simple délivrance d'une apostille par les autorités de l'Etat d'origine du document. Cette apostille apposée sur le document ou une allonge est datée, numérotée et enregistrée. La vérification de l'enregistrement peut se faire sans difficulté par une simple demande d'information auprès de l'autorité ayant délivré l'apostille. A raison de la simplicité du contrôle et de l'aspect uniforme de l'apostille l'adage acta probant sese ipsa peut de nouveau déployer ses effets.
La Convention n'allège pas simplement la tâche des cours de justice dans lesquelles des actes étrangers sont produits, elle est de la plus haute importance pour tous ceux qui veulent s'appuyer à l'étranger sur les constatations faites dans un document émanant des autorités de leur propre pays. Ainsi la Convention a prouvé sa grande utilité même pour les pays qui dans leur propre système de droit n'ont pas l'habitude d'exiger des légalisations, puisque leurs justiciables devront se soumettre aux exigences étrangères toutes les fois qu'ils doivent utiliser les documents nationaux à l'étranger, devant des autorités ou cours de justice étrangères.
La pratique des légalisations en chaîne est un mal dont souffrent les relations internationales. La complexité qui en résulte crée une gêne qui a été maintes fois dénoncée. C'est la raison pour laquelle la Conférence de La Haye de droit international privé a accueilli avec satisfaction une requête du Conseil de l'Europe tendant à ce qu'elle se penche sur ce problème et mette sur pied un projet de convention. Les échanges de vues qui eurent lieu lors de la Huitième session de la Conférence (1) achevèrent de convaincre, s'il en était besoin, du caractère bénéfique d'une telle convention dont l'élaboration fut mise à l'ordre du jour de la Neuvième session de la Conférence (2). Entre les deux sessions, le travail fut préparé par une Commission spéciale qui se tint à La Haye du 27 avril au 5 mai 1959 et rédigea un avant-projet de convention supprimant l'exigence de la légalisation des documents officiels étrangers (3). La Première commission de la Neuvième session de la Conférence s'est vu confier, en partant de cet avant-projet, la mission de mettre sur pied un projet définitif. Elle était présidée par M. A. Panchaud, juge au Tribunal fédéral suisse, M. R. Glusac, Premier secrétaire au Ministère des Affaires Etrangères de Yougoslavie en était Vice-président, et M. G. Droz, du Bureau Permanent de la Conférence, Secrétaire rédacteur. Elle s'est acquittée avec succès de cette tâche et a soumis à la Séance plénière, qui l'a approuvé, un projet de convention supprimant l'exigence de la légalisation des actes publics étrangers.
Pour comprendre l'économie du Projet il est nécessaire de mettre en exergue le problème auquel la Commission avait à faire face.
Bien que l'institution de la légalisation par ses lenteurs et sa complexité ne semble plus répondre aux exigences de la pratique actuelle, elle n'en conserve pas moins une fonction juridique dans le domaine de la preuve. En effet le procédé de la légalisation fournit un élément de vérification que l'on ne saurait supprimer sans priver l'intéressé qui produit l'acte d'un auxiliaire précieux dans l'établissement de l'origine du document. Le problème était donc de supprimer les formalités de la légalisation tout en maintenant l'effet.
A cette fin on aurait pu songer à adopter une règle conventionnelle disposant qu'un acte dispensé de légalisation aurait en ce qui concerne la sincérité de son origine une valeur identique à celle qui eût été la sienne s'il avait été légalisé. Une telle règle aurait conduit à assimiler sur ce point sa force probante à celle des actes publics nationaux en tenant compte, bien entendu, du fait que les lois internes admettent en général à l'égard de tels actes nationaux une preuve contraire que ce soit sous forme d'une inscription de faux ou autrement. Mais c'est précisément sur ce point que la solution indiquée eût rendu trop difficile la position de celui qui se voit opposer un acte étranger et désire en écarter les effets parce qu'il est convaincu de son manque de sincérité ou de son inexactitude. Pour découvrir la base matérielle de la preuve contraire, il eut été obligé de se livrer à des recherches et enquêtes à l'étranger.
C'est la raison pour laquelle la Conférence n'a pas voulu abolir la légalisation classique sans lui substituer un autre procédé qui, d'une part, garantirait au porteur de l'acte l'effet voulu dans le domaine de la preuve et, d'autre part, ne rendrait pas plus onéreux le contrôle de la sincérité de son origine. La nouvelle formalité devait au surplus être d'une simplicité extrême. Ce triple souci se trouve satisfait par la solution de la convention, à savoir la suppression totale de la légalisation diplomatique ou consulaire et l'introduction d'une mesure de contrôle unique résultant de l'apposition d'une apostille par une autorité du pays de confection de l'acte. La simplicité est garantie par le fait que cette apostille unique à apposer dans le pays de confection de l'acte sera la seule exigence requise. L'intérêt du porteur sera protégé par une règle conventionnelle dispensant l'apostille de toute preuve quant à la sincérité de sa propre signature et du sceau qu'elle porte. En réalité les apostilles étant soumises à numérotation et enregistrement publics, les contrefaçons seront devenues si difficiles à réaliser que le document apostillé sera aussi digne de foi, quant à son origine que les documents actuellement légalisés. Au surplus ces numérotation et enregistrement publics constituent l'essence même de la protection conférée par l'apostille à celui à qui on oppose l'acte puisque la preuve contraire découlera de la simple consultation d'un registre.
La rationalisation ainsi atteinte représentant un pas important vers l'accélération de la circulation internationale des actes publics visés par la convention, c'est sous le bénéfice de cette observation préalable qu'il convient d'analyser les différentes dispositions de la Convention.
Après avoir dans un court préambule rappelé l'objectif de la convention, ses rédacteurs ont estimé nécessaire de déterminer dans l'article premier le domaine de la convention quant aux actes auxquels elle s'appliquerait.
Ce texte appelle une triple remarque:
a) Il convient de souligner tout d'abord que les rédacteurs de la convention ont hésité entre l'expression actes publics et celle de documents officiels. La préférence qui a été en définitive marquée en faveur de la première terminologie s'explique en fonction du but poursuivi. Tous les délégués étaient d'accord pour admettre que la légalisation devait être supprimée pour tous les actes autres que les actes sous seing privé. Or l'expression documents officiels n'eut reflété qu'imparfaitement cette idée. Elle eut été en effet trop étroite, les actes notariés ne pouvant être considérés comme des documents officiels. Les mots actes publics ont été préférés, car ils présentent l'avantage de dissiper toute équivoque et de conférer la sécurité inhérente à une catégorie connue et même classique dans la langue juridique française. Au surplus le risque de confusion résultant de l'emploi du mot actes a paru en définitive illusoire. Certes le mot actes présente un caractère ambivalent puisqu'il recouvre à la fois le negotium et l'instrumentum. Mais il n'est pas douteux que, s'agissant d'une convention sur la légalisation, seule la seconde de ces acceptions doit être retenue. Le fait que l'épithète public soit accolée au mot acte renforce encore cette certitude.
Afin d'éviter toute difficulté de traduction, la Commission a d'ailleurs précisé que, dans le texte anglais de la convention, le mot actes devrait être traduit par documents.
b) Soucieuse de déterminer avec le maximum de précision le domaine de la convention, la Commission ne s'est pas contentée de l'emploi d'un terme générique, elle a dressé dans l'article premier la liste des actes qui doivent être considérés comme actes publics au sens de la présente convention. Ces actes ont été répartis en quatre catégories visées par les litt. a)-d) de l'alinéa 2 de l'article premier. Seuls les litt. a) et d) appellent quelques commentaires.
Le litt. a) vise documents qui émanent d'une autorité, ou d'un fonctionnaire relevant d'une juridiction de l'Etat, y compris ceux émanant du ministère public, d'un greffier ou d'un huissier de justice. La Commission a estimé que le mot juridiction soit entendu dans un sens large et qu'il s'applique non seulement aux juridictions judiciaires, mais aussi aux juridictions administratives et constitutionnelles, voire même aux juridictions ecclésiastiques.
Le litt. d) de l'article premier, alinéa 2, s'attache aux déclarations officielles telles que mentions d'enregistrement, visas pour date certaine et certifications de signature, apposées sur un acte sous seing privé. Il importe de souligner que ce texte ne vise pas les actes sous seing privé en eux-mêmes, mais seulement la déclaration officielle dont ils peuvent être revêtus. La distinction pouvant sembler obscure aux non initiés, la Commission a jugé utile de donner quelques exemples à titre explicatif (mentions d'enregistrement, visas pour date certaine, certifications de signature) sans que cette énumération ait un caractère exhaustif.
c) L'alinéa 3 de l'article premier concourt aussi à la détermination du domaine de la convention en excluant deux catégories d'actes publics. Ce sont:
1. Les documents établis par les agents diplomatiques ou consulaires. Un problème particulier est en effet posé par les actes dressés par un consul dans le pays où il est en fonction et où il joue en somme le même rôle qu'un notaire de son pays. Ainsi l'acte dressé en Italie par un consul français est pour les autorités italiennes un acte étranger au même titre qu'un acte fait en France par un notaire français. Il a paru inadéquat d'appliquer à de tels actes le système de la convention. Un tel système aurait eu pour conséquence de nécessiter l'envoi de l'acte dressé par le consul dans le pays d'origine afin qu'il soit revêtu de l'apostille, puis son retour dans le pays de production. Pour cette raison la soumission des documents établis par les agents diplomatiques ou consulaires au régime de la convention eût été inopportune.
2. Les documents administratifs ayant trait directement à une opération commerciale ou douanière. Cette exclusion se justifie par le fait que ces actes jouissent à l'heure actuelle dans la plupart des pays d'un régime de faveur. Toutefois elle n'a été admise qu'après de longues discussions. La question s'est en effet posée de savoir s'il n'y aurait pas lieu d'admettre une exception à cette exclusion et de faire entrer dans le domaine de la convention les certificats d'origine et les licences d'exportation ou d'importation. La solution négative a en définitive prévalu pour une double raison. D'une part il eût été sans intérêt de leur appliquer la convention, car ils sont le plus souvent dispensés de légalisation. D'autre part, dans les hypothèses où une formalité est requise, il s'agit non d'une légalisation, mais d'un visa portant attestation du contenu et impliquant un véritable contrôle matériel de la part de l'autorité compétente. Enfin on a fait remarquer que les licences d'importation ou d'exportation sont le plus souvent utilisées dans le pays même où elles ont été délivrées.
La Commission a cependant voulu éviter que l'exclusion par elle consacrée ne soit susceptible de se voir attribuer une portée trop générale. L'épithète administratifs révèle que les documents commerciaux tels que les contrats et procurations sont soumis au régime de la convention. En outre l'adverbe directement tend à restreindre l'exclusion aux seuls documents dont le contenu même révèle la destination commerciale ou douanière à l'exception de ceux qui peuvent être occasionnellement utilisés pour des opérations commerciales tels que les attestations délivrées par les Offices des Brevets (expéditions, certificats d'addition, etc.).
Aux termes de l'article 2 du projet:
Chacun des Etats contractants dispense de légalisation les actes auxquels s'applique la présente Convention et qui doivent être produits sur son territoire. La légalisation au sens de la présente Convention ne recouvre que la formalité par laquelle les agents diplomatiques ou consulaires du pays sur le territoire duquel l'acte doit être produit attestent la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu.
Ce texte appelle plusieurs remarques:
a) Dans sa phrase liminaire, il pose le principe de la dispense de légalisation par le pays sur le territoire duquel l'acte doit être produit. C'est ainsi par exemple que la France, lorsqu'elle aura signé et ratifié la convention, renoncera à subordonner la production sur son territoire d'un acte public émanant d'un autre Etat signataire à toute exigence d'une légalisation par une autorité française.
b) La disposition de l'article 2 apporte quelques précisions quant à l'acception que revêt la légalisation au sens de la convention. Ces précisions ont été rendues nécessaires par suite des difficultés tenant au fait que la définition de la légalisation est fort imprécise et que le terme est susceptible d'être employé dans des acceptions diverses.
La légalisation au sens de la convention, comme le révèle la définition incluse dans l'article 2, est uniquement la formalité diplomatique ou consulaire effectuée par les autorités du pays de production de l'acte, ce qui aura évidemment pour effet matériel de supprimer toutes formalités postérieures à cette dernière, comme la légalisation par le Ministère des Affaires Etrangères. La restriction à la formalité diplomatique ou consulaire résulte sans ambiguïté de la rédaction adoptée et notamment de la combinaison des deux phrases composant l'article 2.
1. Aux termes de la disposition liminaire de l'article 2:
Chacun des Etats contractants dispense de légalisation les actes auxquels s'applique la présente Convention et qui doivent être produits sur son territoire.
Ainsi se trouve précisé sans équivoque possible l'objet même de la convention: la renonciation par le pays de production de l'acte à l'exigence d'une légalisation. En revanche rien n'empêche le pays sur le territoire duquel l'acte a été rédigé d'estimer que ce dernier ne peut être produit à l'étranger que sous certaines conditions. La Commission n'a pas voulu ici intervenir directement dans le droit interne des pays contractants. Toutefois il n'en demeure pas moins que le but de la convention est de simplifier la situation actuelle qui revêt une complexité certaine et de mettre fin à la pratique des légalisations en chaîne. Il est donc souhaitable que dans le pays de rédaction de l'acte on se contente d'une formalité unique. On voit d'ailleurs mal l'intérêt de l'instauration par le pays de rédaction de l'acte d'une procédure compliquée qui n'aboutirait en définitive qu'à pénaliser la production à l'étranger de ses propres actes publics.
La précision apportée par l'article 2 pouvait sembler aller de soi puisque l'objet de la convention est la suppression de la légalisation des actes publics étrangers. Or un acte n'est pas un acte étranger au regard du pays dont il émane. Cependant toute équivoque devait être dissipée, car la détermination de l'objectif poursuivi par la convention a des conséquences très importantes.
Elle explique tout d'abord que la convention ait été intitulée Convention supprimant l'exigence de la légalisation des actes publics étrangers et que l'on ne parle pas de simplification de la légalisation. En effet la légalisation au sens de l'article 2 est purement et simplement supprimée. L'exigence d'une apostille apposée par une autorité du pays de rédaction de l'acte ne saurait apparaître comme une légalisation ou comme une simplification des formalités antérieurement exigées. Elle constitue une formalité autonome dont le particularisme par rapport à la légalisation au sens de la convention se traduit par le fait qu'elle émane non pas d'une autorité du pays de production de l'acte, mais d'une autorité du pays de rédaction.
Les précisions apportées quant à l'objectif de la convention permettent également de réfuter l'objection selon laquelle la convention serait dépourvue d'intérêt pour les pays qui ne posent pas pour les actes publics étrangers produits sur leur territoire l'exigence d'une légalisation, ce qui est le cas, par exemple, au Japon.
Sans doute les actes publics étrangers peuvent actuellement être produits au Japon sans légalisation de la part des autorités diplomatiques ou consulaires japonaises et, sur ce point, la convention n'apporterait guère de changement. En revanche les actes publics japonais ne peuvent être produits sans légalisation dans de nombreux pays étrangers parce que ces derniers s'y opposent. La convention modifierait cet état de choses. Il en résulte que les pays qui ne connaissent pas la légalisation auraient tout intérêt à signer la convention et à créer, par l'introduction du procédé de l'apostille, les garanties d'authenticité de l'acte désirées par les Etats étrangers où ces actes sont susceptibles d'être produits. Loin d'être dépourvue d'avantage pour les Etats n'exigeant pas la légalisation, la convention leur serait au contraire entièrement bénéfique puisqu'elle faciliterait la production de leurs actes publics dans les autres pays signataires.
2. La seconde phrase de l'article 2 de la convention définit à un autre point de vue la légalisation dont l'exigence se trouve supprimée. D'après ce texte:
La légalisation au sens de la présente Convention ne recouvre que la formalité par laquelle les agents diplomatiques ou consulaires du pays sur le territoire duquel l'acte doit être produit attestent la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu.
Cette définition met l'accent sur la portée de la convention qui ne supprime que la légalisation au sens strict. Le souci de circonscrire de façon précise la notion de légalisation est marqué par la formule négative employée à dessein La légalisation au sens de la présente Convention ne recouvre que la formalité... par le rappel qu'il s'agit uniquement de la formalité par laquelle les agents diplomatiques ou consulaires du pays sur le territoire duquel l'acte doit être produit... et enfin par l'énumération limitative des effets s'attachant à la légalisation visée par le texte convenu.
Cette dernière précision était indispensable, car dans les différents Etats signataires la légalisation ne produit pas des effets identiques.
Dans le droit de tous les pays elle a comme effet minimum d'attester la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu. C'est cet effet minimum commun qui a été retenu dans la définition de l'article 2 de la convention pour caractériser la formalité faisant l'objet de l'abolition envisagée.
Mais il existe certains Etats (Allemagne, Danemark, Grande-Bretagne, Irlande, Norvège, Suède et Suisse) dans lesquels la légalisation produit ou peut produire des effets plus étendus et permet ainsi aux agents diplomatiques ou consulaires de certifier la compétence de l'officier public ou de l'autorité signataire. Elle va même parfois jusqu'à certifier la validité de l'acte officiel au regard de la lex loci actus.
La Commission s'est refusée à s'occuper de la légalisation à effets étendus. Il est certain en effet que lorsque ce texte dispose que la légalisation au sens de la présente Convention ne recouvre que la formalité par laquelle les agents diplomatiques ou consulaires du pays sur le territoire duquel l'acte doit être produit attestent... la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi... le mot qualité ne saurait être pris dans le sens de compétence, dont il est d'ailleurs distinct dans la terminologie juridique.
Plusieurs arguments l'ont en effet déterminée à adopter cette attitude moins ambitieuse.
Tout d'abord l'étude comparative des différentes législations effectuée dans le rapport de M. Georges Droz (4) a révélé que les effets supplémentaires admis par certaines législations n'étaient jamais attachés à la légalisation au sens strict. Ils ne peuvent jouer que si l'instance légalisante exprime dans la formule de la légalisation qu'il a été procédé à une recherche supplémentaire. C'est le cas, par exemple, de la légalisation avec attestation admise en Norvège ou de la légalisation large connue du droit allemand.
Au surplus, dans certains pays comme le Portugal, la certification de compétence et de validité, tout en étant admise, est indépendante de la légalisation. Pour ces pays tout lien établi par la convention entre les deux formalités eût revêtu un caractère insolite.
Dans ces conditions, la Commission a estimé qu'il était impossible de supprimer l'exigence de formalités différentes non uniformément pratiquées par les Pays membres de la Conférence de La Haye de droit international privé. Il est utile de mentionner ici qu'une telle abolition expresse entraînerait l'obligation, pour la Conférence, du moins si elle ne voulait pas nuire aux intéressés, porteurs d'un tel acte, d'attacher aux déclarations étrangères que sont les apostilles ou même aux documents officiels étrangers des effets aussi importants et variés que ceux attribués, dans les pays cités, à la légalisation ancien style.
Il convient enfin de remarquer que la légalisation au sens de la convention recouvre la formalité par laquelle les agents diplomatiques ou consulaires attestent le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont l'acte est revêtu. La mention du sceau a été introduite à la demande de certains Délégués et, notamment, du Délégué de la République Fédérale d'Allemagne. En effet, en Allemagne, on ajoute la légalisation du sceau à celle de la signature pour satisfaire aux exigences de certains pays étrangers. Un acte public non signé mais portant un sceau tombe également dans le domaine de l'article 2.
En revanche il a paru inutile de mentionner expressément la griffe encore que cette dernière soit utilisée dans certains Pays membres de la Conférence de La Haye et particulièrement en Espagne. Il est apparu en effet que la convention la visait implicitement, tout au moins pour l'Espagne, puisqu'en droit espagnol la griffe fait partie intégrante de la signature.
L'article 3 de la convention dispose dans son alinéa premier:
La seule formalité qui puisse être exigée pour attester la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu, est l'apposition de l'apostille définie à l'article 4, délivrée par l'autorité compétente de l'Etat d'où émane le document.
L'élaboration de ce texte a donné lieu à de longues discussions, car c'est à son sujet que s'est posé le problème fondamental dont dépendait toute l'économie de la convention. L'exigence de la légalisation par les agents diplomatiques ou consulaires du pays de production de l'acte étant supprimée, pouvait-on accorder une confiance totale à la sincérité du document étranger ou fallait-il au contraire exiger une formalité plus simple que la légalisation et différente de cette dernière?
Trois systèmes pouvaient être envisagés pour résoudre ce problème:
a) Dans un premier système procédant d'un libéralisme total, on pouvait concevoir d'accorder une confiance jusqu'à la preuve du contraire ou, le cas échéant, jusqu'à inscription de faux selon le droit applicable, à la sincérité de la signature de l'acte. Les actes publics émanant de l'un des Etats contractants auraient, à cet égard, sur le territoire des autres Etats contractants la même valeur que celle qui était précédemment attachée aux actes pourvus d'une légalisation au sens strict.
b) Dans un second système, tout en supprimant la légalisation, on n'entendait point se départir de toute garantie relative à la sincérité de la signature. Le maintien d'un certain contrôle était jugé nécessaire. Cette garantie résulterait de l'apposition d'une apostille délivrée par l'autorité compétente de l'Etat d'où émane le document.
c) Enfin un troisième système consistait en une application distributive des deux précédents. Pour certains actes il était possible d'admettre un libéralisme total. Il en était ainsi pour les actes judiciaires. En revanche pour les actes notariés et les documents administratifs, l'apposition d'une apostille par une autorité du pays de rédaction de l'acte serait exigée.
Les dangers inhérents à un libéralisme général et absolu entraînèrent très vite la condamnation du premier système. Les hésitations furent plus longues entre le deuxième et le troisième système qui comptaient tous deux des partisans. Devant la Commission spéciale le troisième système avait prévalu. Devant la Première commission de la Neuvième session de la Conférence, ce fut le second système qui en définitive l'emporta pour plusieurs raisons.
Tout d'abord l'application distributive d'un libéralisme absolu et d'un libéralisme contrôlé rendait inévitables les incidents de frontières entre les domaines respectifs de l'un et l'autre régimes. Il apparut en effet difficile dans bien des cas de déterminer avec précision la ligne de démarcation séparant les actes judiciaires des actes administratifs. Tout essai de classification systématique se heurtait à l'écueil résultant de la nécessité de qualifier les actes par référence à l'autorité dont ils émanaient. Or, le caractère de certaines autorités variait suivant les pays. Administrative dans un Etat telle autorité était judiciaire dans un autre.
Au surplus le caractère judiciaire attribué aux actes des huissiers conduisait à leur attribuer par rapport aux actes des notaires une situation préférentielle dont la légitimité était discutable. La suppression de toute discrimination par l'instauration d'un régime unitaire avait l'avantage de faire disparaître tous incidents de frontière.
Toutefois la solution de facilité n'est pas une fin en soi et l'on a objecté à l'adoption du second système qu'elle marquait un recul en ce qui concerne les actes judiciaires qui peuvent bénéficier d'une confiance totale et pour lesquels il arrive fréquemment qu'aucune légalisation ne soit exigée à l'heure actuelle. L'objection n'a pas paru décisive, car la confiance accordée aux actes judiciaires ne vaut que pour ceux émanant des juridictions classiques. Or l'on assiste dans de nombreux pays à une véritable prolifération des juridictions d'exception. Pour les actes émanant de ces juridictions nouvelles, mal connues à l'étranger et dont le caractère juridictionnel au sens classique du terme n'est pas toujours incontestable, il peut être utile de faire vérifier l'identité de la signature. Au surplus une telle vérification est de nature à faciliter la tâche du juge de l'exequatur.
Les critiques adressées par les partisans d'un régime libéral pour les actes judiciaires à l'adoption généralisée de l'apostille n'ont donc pas réussi à restreindre le domaine d'application de cette dernière. Toutefois elles ont contribué à infléchir l'article 3 de la convention dans un sens libéral qui se manifeste à plusieurs points de vue.
a) Il transparaît tout d'abord dans la formule même de l'article 3, premier alinéa: La seule formalité qui puisse être exigée... est l'apposition de l'apostille définie à l'article 4... Cette formule tend à mettre l'accent sur deux points:
1. L'apposition de l'apostille est la formalité maxima qui puisse être exigée. Elle ne saurait être doublée d'une formalité supplémentaire.
2. L'exigence de l'apostille présente un caractère facultatif. L'Etat sur le territoire duquel l'acte doit être produit est donc libre de ne pas l'exiger pour telle ou telle catégorie d'actes.
b) Ce caractère libéral est exprimé de façon particulièrement explicite dans l'alinéa 2 de l'article 3 de la convention, aux termes duquel:
Toutefois la formalité mentionnée à l'alinéa précédent ne peut être exigée lorsque soit les lois, règlements ou usages en vigueur dans l'Etat où l'acte est produit, soit une entente entre deux ou plusieurs Etats contractants l'écartent, la simplifient ou dispensent l'acte de légalisation.
Ce texte prévoit la non-exigence de l'apostille dans deux cas:
1. Lorsque, en vertu de lois, règlements ou usages en vigueur sur le territoire de l'Etat où l'acte est produit, l'acte est avant l'entrée en vigueur de la convention dispensé de légalisation au sens de l'article 2. On a voulu éviter que dans cette hypothèse la convention ne marque un retour en arrière en soumettant à la formalité de l'apostille un acte qui n'était précédemment soumis à aucune formalité puisque dispensé de légalisation.
2. Lorsque après l'entrée en vigueur de la convention une entente entre deux ou plusieurs Etats contractants ou les lois, règlements ou usages en vigueur dans l'Etat sur le territoire duquel l'acte est produit écarteront ou simplifieront l'exigence de l'apostille. A cet égard le mot entente doit être pris dans le sens le plus large et recouvrir tous accords qui ne seraient pas coulés en la forme de traités diplomatiques. De même cette formule réserve le jeu des règlements communautaires ou supranationaux établissant des régimes particuliers en matière de légalisation.
Les articles 4 et 5 de la convention traitent de l'apostille. En ce domaine l'innovation la plus importante est sans aucun doute la prévision d'une formalité uniforme dans tous les pays liés par la convention. L'article 4 crée à cette fin une apostille commune que posséderont les autorités désignées par les différents Etats signataires et dont le modèle est annexé à la convention. L'examen de ce modèle révèle que l'apostille se présente sous la forme d'un carré de 9 centimètres de côté au minimum et qu'elle doit comporter un certain nombre de mentions uniformes et numérotées. On a tenu notamment à ce que l'apostille contienne une référence expresse à la convention, renfermant ainsi en elle-même la preuve de sa filiation. La conformité de l'apostille au modèle annexé à la convention révèle qu'elle peut être rédigée en français. Toutefois elle peut être rédigée dans la langue officielle de l'autorité qui la délivre et les mentions qui y figurent peuvent également être données dans une deuxième langue (article 4, alinéa 2). L'uniformité sur le plan de la langue se trouve en tout état de cause partiellement sauvegardée par l'exigence de la mention en langue française du titre «Apostille (Convention de La Haye du ... )». L'apostille est délivrée à la requête du signataire ou de tout porteur de l'acte (article 5, premier alinéa).
La principale difficulté qu'ait soulevée sur le plan juridique l'abolition de la chaîne de légalisations et son remplacement par le système de l'apostille est relative à la force probante. A cet égard trois problèmes doivent être soigneusement distingués.
a) La première difficulté concerne la force probante de la signature, du sceau ou timbre figurant sur l'apostille. Il eût été ridicule de soumettre l'apostille elle-même à une preuve supplémentaire telle qu'une légalisation ou même à une vérification par une autre autorité. Il était évident qu'il y avait lieu de lui appliquer la maxime acta publica probant sese ipsa. Bien qu'une telle disposition pût paraître superfétatoire, les rédacteurs de la convention ont jugé utile de la spécifier expressément dans l'article 5, alinéa 3: La signature, le sceau ou timbre, qui figurent sur l'apostille sont dispersés le toute attestation.
b) La conclusion sous a) acquise, la deuxième difficulté est celle relative à la force probante de l'apostille en ce qui concerne la véracité de la signature figurant sur l'acte public, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu.
Trois positions s'offraient aux rédacteurs de la convention:
1. Ils pouvaient tout d'abord songer à régler directement la question de force probante en spécifiant qu'à cet égard l'apostille ferait foi jusqu'à inscription de faux ou simplement jusqu'à preuve contraire. Ils y ont renoncé, car une telle ambition se heurtait au fait que la procédure de l'inscription de faux est inconnue de certains des Pays membres de la Conférence de La Haye.
2. Ils pouvaient aussi envisager d'édicter une règle de conflits en insérant par exemple dans la convention une disposition aux termes de laquelle la force probante de l'apostille serait déterminée par la loi du pays de rédaction de l'acte. Mais l'élaboration d'une règle de conflit unique était délicate par suite de l'opposition existant en ce domaine entre les systèmes de droit international privé de différents Pays membres de la Conférence (par exemple la France se réfère à la loi du pays de rédaction de l'acte et l'Autriche à la loi du pays de production).
3. Ils pouvaient enfin ne pas préciser la force probante de l'apostille. Cette dernière solution a été adoptée et l'article 5, alinéa 2, de la convention se borne à déclarer que Dûment remplie elle (l'apostille) atteste la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu sans préciser si cette attestation vaut jusqu'à inscription de faux ou tout au moins jusqu'à preuve contraire.
En présence de cette omission volontaire, il convient pour déterminer la force probante de l'apostille quant aux attestations qu'elle contient de se référer à la loi désignée par la règle de conflit du for.
c) Une dernière difficulté fut soulevée par le Délégué de la Grande-Bretagne relativement à la valeur probante de l'apostille quant à la qualification de l'acte. Si l'apostille a été apposée par erreur sur un acte qui est en dehors du champ d'application de la convention, cela peut-il avoir une incidence sur la qualification de l'acte? La réponse négative a été admise, car elle s'impose. L'apostille ne saurait en effet avoir pour vertu de transformer la nature de l'acte et d'en faire un acte public s'il est en réalité un acte sous seing privé. L'Etat de production de l'acte conserve donc la faculté de démontrer qu'en réalité il ne s'agit pas d'un acte public au sens de la loi du pays d'où émane l'acte. Cette conséquence allant de soi, les rédacteurs de la convention ont jugé inutile de la mentionner expressément.
L'article 6 de la convention règle la question de la détermination de l'autorité qui dans chaque Etat signataire sera chargée de délivrer l'apostille. Il dispose:
Chaque Etat contractant désignera les autorités prises ès qualités, auxquelles est attribuée compétence pour délivrer l'apostille prévue à l'article 3, alinéa premier.
Il notifiera cette désignation au Ministère des Affaires Etrangères des Pays-Bas au moment du dépôt de son instrument de ratification ou d'adhésion ou de sa déclaration d'extension. Il lui notifiera aussi toute modification dans la désignation de ces autorités.
Ce texte révèle le souci des rédacteurs de la convention de ne pas empiéter sur les prérogatives des Etats. Il appartient à chaque Etat contractant de déterminer lui-même les autorités auxquelles il entend confier le soin de délivrer l'apostille. La convention fait confiance aux Etats sur ce point. Ses rédacteurs souhaitent simplement éviter que ne ressuscite indirectement une nouvelle pratique des légalisations en chaîne qui consisterait en l'exigence de légalisations avant que l'autorité apostillante puisse apposer son timbre.
La seule obligation qui incombe aux Etats est de notifier au moment du dépôt de leur instrument de ratification ou d'adhésion quelles sont les autorités qu'ils ont désignées. Il leur suffit d'ailleurs de notifier l'autorité prise ès qualités. Les rédacteurs de la convention ont voulu marquer par là qu'il était inutile de faire connaître le nom de la personne désignée. Si par exemple la France désignait le Président du Tribunal de grande instance, elle n'aurait pas à indiquer le nom de chaque président.
Plusieurs questions annexes ont été discutées, mais n'ont pas trouvé place dans la convention, car elles apparaissent comme des questions d'organisation interne qui doivent être réglées par chaque Etat.
a) Il en est ainsi tout d'abord de la question du coût de la formalité instaurée par la convention. Bien que la convention n'en ait rien dit, les Délégués ont été d'accord pour admettre que ce coût devrait être raisonnable. Si en effet il devait dépasser celui de l'actuelle légalisation la convention perdrait une grande partie de son utilité.
b) On s'est également demandé si l'autorité désignée pour délivrer l'apostille aurait compétence pour tous les actes rédigés dans le pays ou simplement pour ceux dressés dans les limites de sa circonscription territoriale. Les rédacteurs de la convention ont estimé qu'il appartenait à chaque Etat de résoudre ce problème.
c) On a enfin fait remarquer que les particuliers risqueraient d'éprouver parfois des difficultés à découvrir l'autorité chargée de délivrer l'apostille. Comment les renseigner sur ce point? Tout en notant l'importance pratique de la question, les rédacteurs de la convention ont estimé qu'elle relevait de l'organisation administrative interne.
Il restait, pour que le système fût suffisamment protecteur, à établir un contrôle permettant de déceler les fausses mentions ou les fausses signatures qui pourraient être éventuellement apposées sur l'apostille, et surtout de faciliter la preuve de la non-authenticité de l'apostille.
Trois systèmes de contrôle étaient théoriquement concevables. On pouvait tout d'abord songer à créer un office central sur le plan international dont le rôle eût été de centraliser les différentes signatures des fonctionnaires habilités à délivrer des apostilles. Les Délégués ne se sont pas ralliés à ce système, car ils ont craint d'instaurer un mécanisme trop lourd dans lequel la collection des signatures pourrait difficilement être tenue à jour. L'idée de création d'un bureau central sur le plan national a été écartée pour la même raison. L'un et l'autre organismes ont semblé d'une importance disproportionnée au risque couru. Le précédent des conventions bilatérales conclues entre, d'une part, l'Allemagne et, d'autre part, la Suisse, le Danemark et l'Autriche révèle que depuis trente ans, il ne s'est pratiquement jamais posé un seul cas de vérification et de contrôle des actes étrangers.
C'est pourquoi la convention consacre un troisième système qui a paru être d'une mise en œuvre plus commode. Aux termes de l'article 7 de la convention:
Chacune des autorités désignées conformément à l'article 6 doit tenir un registre ou fichier dans lequel elle prend note des apostilles délivrées en indiquant:
a) le numéro d'ordre et la date de l'apostille,
b) le nom du signataire de l'acte public et la qualité en laquelle il a agi, ou, pour les actes non signés, l'indication de l'autorité qui a apposé le sceau ou timbre.A la demande de tout intéressé l'autorité qui a délivré l'apostille est tenue de vérifier si les inscriptions portées sur l'apostille correspondent à celles du registre ou du fichier.
C'est donc à l'autorité qui est chargée de délivrer l'apostille que la convention confie le soin d'exercer le contrôle nécessaire. Le fait que l'apostille est numérotée et que ce numéro est reproduit sur le registre rend la confrontation facile. Il était difficile de trouver un système plus efficace dans sa simplicité.
Le texte de l'article 7 appelle une double remarque:
a) Pour l'organisation du contrôle, chaque Etat a le choix entre le système du registre et celui du fichier, cette dernière forme plus moderne donnant une sécurité analogue.
b) Lorsque l'acte public est à la fois signé et revêtu d'un sceau ou timbre la mention de la signature ainsi que celle de l'autorité qui a délivré le sceau ou timbre figurent toutes deux sur l'apostille. Mais, afin d'éviter de surcharger le registre ou le fichier on se contente de mentionner sur ce dernier le nom du signataire et la qualité en laquelle il a agi. Cette mention est suffisante pour permettre au contrôle de s'exercer de façon efficace. Lorsqu'au contraire, il s'agit d'un acte non signé, le registre ou fichier doit porter l'indication de l'autorité qui a apposé le sceau ou timbre, car cette indication constitue la seule référence permettant d'individualiser l'acte. Il a paru inutile d'exiger dans la convention que le demandeur à la vérification fasse la preuve du caractère légitime de l'intérêt qu'il invoque. Il a semblé que le risque de curiosité intempestive n'était pas à redouter, puisque pour connaître les inscriptions de l'apostille et en demander la vérification il faut bien avoir en main le document.
L'article 8 de la convention dispose:
Lorsqu'il existe entre deux ou plusieurs Etats contractants un traité, une convention ou un accord, contenant des dispositions qui soumettent l'attestation de la signature, du sceau ou timbre à certaines formalités, la présente convention n'y déroge que si lesdites formalités sont plus rigoureuses que celle prévue aux articles 3 et 4.
Ce texte traduit le souci des rédacteurs de la convention de marquer avec une particulière netteté que la convention doit déroger aux dispositions moins favorables des traités, conventions ou accords existants, mais qu'en revanche elle ne doit pas porter atteinte aux dispositions plus favorables.
Cette précision étant apportée, il a paru inutile de viser expressément telle ou telle convention déterminée, encore que la question se soit posée pour les Conventions de La Haye de 1905 et 1954 sur la procédure civile. Le problème de leurs rapports avec la présente convention a été en définitive considéré comme résolu par la formule générale de l'article 8. La présente convention y déroge en effet puisqu'il semble que les formalités qu'elle prévoit soient moins rigoureuses que celles imposées par les Conventions de La Haye de 1905 et 1954 sur la procédure civile.
L'article 9 présente un intérêt considérable quant à l'application pratique et l'efficacité de la convention. On a craint en effet que certains organismes privés et en particulier les banques ne continuent soit par routine, soit par une prudence excessive, à exiger dans la vie des affaires que les actes étrangers produits devant elles soient revêtus d'une légalisation diplomatique ou consulaire. Afin de parer à un tel risque l'article 9 invite les Etats contractants à prendre les mesures nécessaires pour éviter que leurs agents diplomatiques ou consulaires ne procèdent à des légalisations dans les cas où la présente convention en prescrit la dispense.
Aux termes de l'article 10, la Convention est ouverte à la signature des Etats représentés à la Neuvième session de la Conférence de La Haye de droit international privé, ainsi qu'à celle de l'Irlande, de l'Islande, du Liechtenstein et de la Turquie.
L'adjonction de ces quatre pays aux Etats représentés à la Neuvième session de la Conférence de La Haye de droit international privé s'explique par des raisons qui varient selon que l'on envisage le cas de l'Irlande et de la Turquie ou celui de l'Islande et du Liechtenstein.
L'Irlande et la Turquie sont toutes deux Membres de la Conférence de La Haye de droit international privé, mais n'ont pu envoyer des représentants à la Neuvième session. Il a paru légitime d'ouvrir la convention à leur signature en dépit de cette absence de représentation.
Pour l'Islande et le Liechtenstein, le problème est différent, car ces deux pays ne sont pas Membres de la Conférence de La Haye de droit international privé. Néanmoins l'intérêt que présente pour eux et aussi pour certains Pays membres de la Conférence l'ouverture de la convention à leur signature a déterminé l'accueil favorable à la requête faite, pour l'Islande par le Conseil de l'Europe, et pour le Liechtenstein par l'Autriche et la Suisse.
L'article 11 fixe l'entrée en vigueur de la convention au soixantième jour après le dépôt de la troisième ratification.
L'article 12 prévoit que Tout Etat non visé par l'article 10 pourra adhérer à la Convention... Toutefois l'adhésion n'aura d'effet que dans les rapports entre l'Etat adhérant et les Etats contractants qui n'auront pas élevé d'objection à son encontre dans les six mois après la réception de la notification prévue à l'article 15 litt. d (article 12, alinéa 2). La disposition de l'article 12 situe la convention supprimant l'exigence de la légalisation des actes publics étrangers à mi-chemin entre les conventions ouvertes et les conventions fermées.
L'article 13 permet à un Etat contractant d'étendre l'application de la convention aux territoires qu'il représente sur le plan international, quelle que soit la nature de ses liens avec lesdits territoires.
L'article 14 consacre en matière de dénonciation le système traditionnel de La Haye.
Enfin l'article 15 énumère les notifications dont est chargé le Gouvernement des Pays-Bas, dépositaire de la convention.
Rennes, le 15 avril 1961
Yvon Loussouarn
* Doyen de la Faculté de Droit de l'Université de Rennes, Rapporteur de la Première commission. [retour au texte]
1 Voir Actes de la Huitième session (1956), p. 235 et s. [retour au texte]
2 Voir Actes de la Huitième session (1956), p. 256 et s. [retour au texte]
3 Voir Suppression de l'exigence de la légalisation des documents officiels étrangers, Avant-projet de convention établi par la Commission spéciale et rapport de M. Yvon Loussouarn, document préliminaire No 2 de décembre 1959. [retour au texte]
4 La légalisation des actes officiels étrangers, rapport établi par M. G.A.L. Droz, Secrétaire au Bureau Permanent, document préliminaire No 1 de mars 1959. [retour au texte]